Svar

Aðferðir við töku ákvarðana, vægi atkvæða og reglur um aukinn meirihluta hafa alla tíð verið mjög til umræðu í ESB, ekki síst síðastliðin 10-15 ár eftir að menn sáu fram á verulega stækkun sambandsins. Flest nýju ríkin teljast til smáríkja og því hefur staða slíkra ríkja oft verið í brennipunkti umræðunnar. Möguleikar þeirra til að stöðva mál í ráðinu jukust lítillega með Lissabon-sáttmálanum frá því sem áður var. Að öðru leyti virðist erfitt að gefa einfalt svar við spurningunni, utan hvað nýja kerfið er gagnsærra en hið fyrra.

***

Lissabon-sáttmálinn hefur í för með sér þónokkrar breytingar á ákvarðanatöku innan Evrópusambandsins. Þetta á ekki síst við um ráðið og Evrópuþingið. Þá er gert ráð fyrir breytingum á skipan framkvæmdastjórnarinnar en sú breyting hefði sömu áhrif á öll ríki sambandsins, óháð stærð. Hvað varðar Evrópuþingið og framkvæmdastjórnina sjá svar við spurningunni Hverju breytir Lissabon-sáttmálinn í vægi aðildarríkja innan Evrópuþingsins og framkvæmdastjórnarinnar?

Núverandi kerfi innan ráðsins, samkvæmt Nice-sáttmálanum

Núverandi fyrirkomulag á rætur að rekja til Nice-sáttmálans frá 2003. Atkvæði aðildarríkjanna hafa mismunandi vægi samkvæmt flóknum reglum, en töflu um vægið er að finna á vefsíðunni EU ABC. Vægi atkvæða víkur talsvert frá beinu samhengi við íbúafjölda ríkjanna og raunar enn lengra frá beinu hlutfalli. Vægi Þýskalands og Ítalíu er til dæmis 8,4%, þrátt fyrir að í Þýskalandi búi 82 milljónir manna en á Ítalíu 60 milljónir. Minnsta ríki sambandsins, Malta, fer með 0,9% atkvæða, en Möltubúar eru um 0,08% af ESB. Þar á eftir koma Lúxemborg, Kýpur, Eistland, Slóvenía og Lettland með vægið 1,2%, en íbúahlutfall 0,1-0,5%.

Til að tillaga nái fram að ganga þarf yfirleitt atkvæði 15 ríkja, en 67% (nú 19 ríkja) ef tillaga á ekki uppruna sinn hjá framkvæmdastjórninni. Einnig þarf tillagan að fá að minnsta kosti 74% í samanlögðu atkvæðavægi, með öðrum orðum aukinn meirihluta (e. qualified majority voting). Þá geta aðildarríki krafist þess sérstaklega að í þeim ríkjum sem styðja tillögu búi hið minnsta 62% af heildaríbúafjölda sambandsins. Til að þessi ákvæði stöðvi framgöngu máls þarf sem sagt minnst 26% í atkvæðavægi.

Lissabon-sáttmálinn breytir ákvarðanatöku innan ráðsins.

Þegar horft er á þessar tölur má hafa í huga að íbúar fjögurra stærstu ríkjanna í ESB, Þýskalands, Frakklands, Bretlands og Ítalíu, eru samtals tæp 54% af heildinni.

Hugsum okkur að til umræðu sé tillaga sem höfðar sérstaklega til smáríkja. Þá þyrfti 15 smæstu ríkin til að fullnægja fyrra skilyrðinu hér á undan en öll ríkin nema þrjú þau stærstu til að fullnægja því síðara, um 74% atkvæða. Með öðrum orðum gætu fjögur stærstu ríkin komið í veg fyrir samþykkt tillögunnar.

Ef á borðinu er hins vegar tillaga sem höfðar til stórra ríkja en vekur andstöðu hjá þeim smáu, þá dugir, samkvæmt reglunni um samþykki helmings ríkja, að 14 minnstu ríkin séu á móti, en í þessum ríkjum búa aðeins rúmlega 9% af heildinni.

Væntanlegt kerfi, samkvæmt Lissabon-sáttmálanum

Þann 1. nóvember 2014 tekur gildi reglan um svokallaðan tvöfaldan aukinn meirihluta (e. qualified majority voting based on double majority). Til að tillaga nái fram að ganga þarf þá samþykki 55% aðildarríkja (nú 16 ríkja) sem hafa innan sinna vébanda að minnsta kosti 65% íbúa Evrópusambandsins. Til þess að minnihluti geti stöðvað framgang máls samkvæmt því ákvæði verða ríkin í honum að taka yfir meira en 35% af íbúafjölda sambandsins.

Ef tillaga mætir andstöðu smáríkja eru mestar líkur á að hún falli á fyrri kröfunni og til þess þyrfti þá einu smáríki færra en nú er (13 í stað 14). -- Í seinni kröfunni er miðað við íbúafjölda þannig að tillaga gæti fallið á þeirri kröfu vegna andstöðu stærri ríkjanna. Vægi Þýskalands, stærsta ríkis sambandsins, er í því samhengi 16,41% í stað 8,4% samkvæmt Nice-sáttmálanum þar sem ekki var miðað beint við fólksfjölda. Frakkland eykur atkvæðavægi sitt úr 8,4% í 12,88% og Bretland úr 8,4% í 12,33%. Þrjú stærstu ríkin hafa samanlagt atkvæðavægi til að stöðva tillögu samkvæmt almenna ákvæðinu um 65%, en þá kemur til sérákvæði um að til þess þurfi alltaf atkvæði minnst fjögurra aðildarríkja. -- Vægi smáríkja minnkar við breytinguna að sama skapi eins og menn geta séð nánar á fyrrnefndri vefsíðu EU ABC. Hins vegar er hvort sem er ólíklegt að smáríki gætu stöðvað mál samkvæmt seinna skilyrðinu.

Sérstakt samkomulag var gert þess efnis að ráðið skal taka mál til umfjöllunar og gera allt sem í valdi þess stendur til að finna viðunandi lausn, ef fram koma á tímabilinu 1. nóvember 2014 til 31. mars 2017 andmæli frá í það minnsta fulltrúum 75% þess íbúafjölda sem þarf til að mynda minnihluta til að stöðva framgang mála (132 milljónum) eða að minnsta kosti 75% þeirra aðildarríkja sem þarf til að stöðva mál (3 ríkjum).

Um breytingarnar

Markmið breytinganna í heild sinni er að gera ákvarðanatöku innan ráðsins lýðræðislegri og skilvirkari.

Megináhrif þessara breytinga eru að 16 ríki munu þurfa að styðja tillögu til að hún verði samþykkt, en ekki 15 eins og nú er. Að sama skapi lækkar lágmarkstala ríkja sem þarf til að fella tillögu úr 14 í 13. Vægi smáríkja hvað varðar síðara skilyrði hins tvöfalda aukna meirihluta - samþykki 65% af íbúafjölda sambandsins - minnkar nokkuð í prósentum talið og er raunar ólíklegt að smáríki ráði nokkurn tímann úrslitum mála samkvæmt því ákvæði. Möguleikar stórra ríkja til að stöðva tillögu virðast þó ekki breytast verulega þegar allt er tekið með í reikninginn.

Af þessu má sjá að erfitt er að segja fyrir um nákvæm áhrif þessara breytinga; þau yrðu að öllum líkindum breytileg eftir málaflokkum.

Að síðustu er vert að hafa í huga að sterk hefð hefur skapast fyrir því að láta afl atkvæða sem sjaldnast ráða úrslitum mála í ESB, heldur reyna til þrautar að ná samkomulagi. Reglurnar sem hér hefur verið lýst eru að því leyti eins konar öryggisnet og ef til vill farvegur til skilvirkrar afgreiðslu þegar það á við.

Þessu svari var breytt 11.07.11 til að gera það skýrara, eftir athugasemdir frá lesendum.

Þetta svar var uppfært í júlí 2013 í kjölfar inngöngu Króatíu í Evrópusambandið.

Heimildir:

• Nice-sáttmálinn, yfirlýsing nr. 20: Skipting atkvæða í ráðherraráði
• Fondation Robert Schuman: Understanding the Lisbon Treaty
• Lissabon sáttmálinn, íslensk þýðing. Sjá III. Bálk um stofnanaákvæði, bls. 22-27
• EU ABC
• Heimasíða ráðsins
• Kirsch, W., Machover, M., Slomczynski, W. og Zyczkowski, K.: Voting in the EU Council, A Scientific Approach
• Dinan, Desmond, 2010. Ever Closer Union: An Introduction to European Integration. 4. útgáfa. Houndmills, Basingstokes: Palgrave/Macmillan.

Mynd:

• EU's Lisbon Treaty comes into force. (Sótt 27.06.2016).
  Upphaflegar spurningar: Nákvæmlega hverju breytir Lissabon-sáttmálinn um áhrif smáríkja innan ESB á næstu árum? Yrði breyting í öðrum stofnunum ESB [en Evrópuþingi og framkvæmdastjórn, innskot EV] um fulltrúafjölda eða áhrif okkar frá í dag og til 2015?