Svar

Aðildarríki Evrópusambandsins hafa alla tíð verið treg til að afsala sér valdi á sviði innflytjendamála og hefur reglusetning sambandsins á því sviði þar af leiðandi verið brotakennd. Sumar reglur ESB er varða innflytjendur eru til þess fallnar að koma í veg fyrir fólksflutninga til landa ESB en í öðrum tilvikum hefur verið leitast við að bæta réttarstöðu innflytjenda, einkum þeirra sem hafa verið löglega búsettir í aðildarríki um nokkurt skeið.

***

Þegar talað er um innflytjendur (e. immigrants) í ESB er átt við ríkisborgara þriðju ríkja, það er þá sem ekki eru ríkisborgarar aðildarríkja ESB og þar með einnig borgarar ESB síðan 1993. Ríkisborgarar eins aðildarríkis, sem eru löglega búsettir í öðru aðildarríki, njóta nánast sömu stöðu og þegnar þess ríkis. Það sama gildir um tiltekna aðstandendur þeirra, einkum maka og börn, óháð ríkisfangi. Fjölskyldur ríkisborgara ESB, sem ella teldust innflytjendur í ESB, njóta því sérstakra réttinda umfram aðra innflytjendur.

Aðildarríki ESB hafa sett sameiginlegar reglur til að koma í veg fyrir að ólöglegir innflytjendur komist til sambandsins og ílendist þar, en sérstakar reglur gilda um flóttamenn og meðferð þeirra.

ESB hafði takmarkaðar heimildir til að setja reglur um innflytjendamál þar til Amsterdam-sáttmálinn gekk í gildi árið 1999, en frestur til að setja reglur um innflytjendamál var veittur til 2004. Fram að þeim tíma réðst staða innflytjenda að mestu leyti af lögum hvers ríkis auk þess sem aðildarríkin höfðu með sér óformlegt samráð frá árinu 1986 um innflytjenda- og hælismál. Aðildarríki ESB hafa alla tíð verið treg til að afsala sér valdi á þessu sviði og hefur reglusetning ESB um málefni innflytjenda því gengið hægt og verið brotakennd. Reglurnar ná til afmarkaðra atriða og binda ekki öll ríki ESB með sama hætti. Bretland, Írland og Danmörk hafa sérstöðu en þau hafa valið og hafnað reglum í þessum málaflokki. – Auk þess binda reglur sem tengjast Schengen-samstarfinu Ísland, Noreg og Sviss.

Sumar reglur ESB eru til þess fallnar að koma í veg fyrir fólksflutninga til landa ESB en í öðrum tilvikum hefur verið leitast við að bæta réttarstöðu innflytjenda, einkum innflytjenda sem hafa verið löglega búsettir í aðildarríki um nokkurt skeið. Þær reglur sem settar hafa verið fjalla fyrst og fremst um:

1. Landamæraeftirlit á ytri landamærum ESB og sameiginlegar vegabréfsáritanir til mótvægis við afnám innra landamæraeftirlits. Ísland er bundið af þessum reglum með Schengen-samningnum.
2. Hælismál og stöðu flóttamanna og þeirra sem þarfnast alþjóðlegrar verndar. Auk Dyflinnarsáttmálanna (Dyflinnarreglugerðin og Dyflinnarsamkomulagið), sem mæla fyrir um það hvaða ESB-ríki skuli taka hælisumsókn til meðferðar, hafa verið settar sameiginlegar lágmarksreglur um viðurkenningu á stöðu flóttamanna, meðferð umsókna og réttindi þeirra sem njóta verndar (sjá tilskipanir 2003/9, 2004/83 og 2005/85). Reglurnar eru að meginstefnu til í samræmi við Genfarsáttmálann, en hann veitir þó meiri vernd. Breytingar eru fyrirhugaðar til að samræma og styrkja frekar stöðu flóttamanna innan ESB. Ísland hefur lagað útlendingalöggjöf sína að þessum reglum umfram skyldu.
3. Stöðu löglegra innflytjenda. Reglur hafa verið settar um fjölskyldusameiningu – tilskipun 2003/86 – fyrir innflytjendur sem hafa verið löglega búsettir í aðildarríki í að minnsta kosti eitt ár og eiga möguleika á að fá ótímabundið búsetuleyfi í samræmi við lög ríkisins. Reglurnar hafa verið gagnrýndar fyrir að veita takmarkaða vernd en Evrópudómstóllinn hefur nýlega túlkað reglurnar rúmt og hliðstætt reglum um ríkisborgara ESB (mál Chakroun gegn Minister van Buitenlandse Zaken). Innflytjendur sem hafa búið lengi í aðildarríki fengu með tilskipun 2003/109 rétt til búsetuleyfis eftir fimm ára löglega búsetu og rétt til að flytja til annars aðildarríkis, vinna þar og njóta sömu stöðu og þegnar ríkisins (með takmörkunum). Reglur um rétt annarra innflytjenda til komu og vinnu eða sjálfstæðrar starfsemi innan ESB hafa aðeins verið settar á tilteknum sviðum. Með tilskipun 2004/114 voru samræmdar reglur um rétt til komu og dvalar í þeim tilgangi að stunda nám og sjálfboðavinnu (með skilyrðum um sjúkratryggingu og framfærslu) og nýlega gekk í gildi tilskipun um rétt faglærðra innflytjenda til búsetu og vinnu í ESB (tilskipun 2009/50, kennd við „bláa kortið“). ESB reglur sem samræma félagslegar tryggingar ná einnig til innflytjenda og fjölskyldna þeirra sem hafa flutt á milli aðildarríkjanna. Ísland hefur ekki tekið upp reglur undir þessum staflið, þar sem þær eru ekki hluti EES-samningsins.
4. Ólöglega innflytjendur. Þessum reglum er ætlað að koma í veg fyrir að ólöglegir innflytjendur komist til ESB og ílendist þar. Þær gera innflytjendum oft erfitt fyrir að komast inn á yfirráðasvæði ESB og mæla fyrir um brottvísun ólöglegra innflytjenda. Hér er til dæmis um að ræða reglur um ábyrgð flugfélaga á ólöglegum innflytjendum (tilskipun 2001/51), reglur um gagnkvæma viðurkenningu á ákvörðun um brottvísun (tilskipun 2001/40) og sameiginlegar reglur um brottvísun ólöglegra innflytjenda (tilskipun 2008/115). ESB hefur einnig gert fjölda samninga við þriðju ríki um heimsendingu ólöglegra innflytjenda. Loks hefur ESB sett reglur sem ætlað er að vernda þá sem eru fórnarlömb mansals, smygls og annarrar ólöglegrar starfsemi, svo sem tilskipun 2004/81 um búsetuleyfi fyrir fórnarlömb mansals. Í öllum ofangreindum reglum eru einnig gerðar kröfur um málsmeðferð sem ætlað er að vera innflytjendum til verndar. Ísland hefur tekið upp reglur á þessu sviði sem falla undir Schengen-samstarfið.

Þegar staða ríkisborgara ESB batnar með rétti til búsetu, vinnu, jafnréttis og aðstoðar getur staða innflytjenda versnað hlutfallslega. Eftir gildistöku Amsterdam-sáttmálans hefur ESB þó unnið að því, stig af stigi, að bæta réttarstöðu löglegra innflytjenda í samræmi við Tampere-yfirlýsinguna (1999) og áætlanir sem kenndar eru við Haag og Stokkhólm. Eftir gildistöku Lissabon-sáttmálans (2009) ná mannréttindareglur Mannréttindaskrár ESB (Charter of Fundamental Rights of the EU) til löggjafar sem ESB setur og mun það styrkja réttarstöðu innflytjenda. Auk þess verður að hafa í huga að aðrar þjóðréttarskuldbindingar binda hendur aðildarríkja ESB, þar með taldar reglur Sameinuðu þjóðanna, Alþjóðavinnumálastofnunarinnar og Evrópuráðsins, sem í sumum tilvikum veita innflytjendum betri rétt (sjá yfirlit yfir réttarstöðu innflytjenda, annarra en ríkisborgara ESB, hér á landi).

Mynd:

Sótt á en.wikipedia.org - immigration, 25.10.2011.