Svar

Gerir upplýsingatækni beint lýðræði mögulegt eða æskilegt? Er fulltrúalýðræðið, þar sem fulltrúar á Alþingi kjósa um málefni borgaranna, óþarft í heimi tölvuvæðingar og mikillar almennrar menntunar? Nýlega var lögð fram þingsályktunartillaga á Alþingi um milliliðalaust lýðræði (þingskjal 144) og sáu meðlimir á 34. landsfundi Sjálfstæðisflokksins sérstaka ástæðu til að lýsa sig andsnúna hugmyndum um að hætta að nota kjörseðla við almennar alþingis- og sveitarstjórnarkosningar.

Umræðan um innleiðingu upplýsingatækni er að mínu mati á miklum villigötum og til að færa rök fyrir því er vænlegt að móta staðleysuímynd fyrir hönd fylgismanna beins lýðræðis á Netinu í þágu rökræðunnar sem er eitthvað á þessa leið:

Stjórnskipan lýðveldisins verði með þeim hætti að um öll mál verði kosið í beinum kosningum á Netinu. Þeir fáu sem ekki hafa enn aðgang að tölvum á heimili sínu, í skóla eða vinnustað skulu hafa tækifæri til þess að kynna sér fyrst málefnin og síðan kjósa á þar til gerðum upplýsingamiðstöðvum sem geta verið t.d. bókasöfn eða aðrar tölvuvæddar opinberar upplýsingalindir. Reglulega skal fyrst kynna einstök mál fyrir kjósendum og síðan bera þau undir atkvæði. Við lok atkvæðagreiðslu liggur fyrir niðurstaða sem viðeigandi embættismenn skulu hrinda í framkvæmd.

Rökin með þessari staðleysuhugmynd skulum við fá lánuð frá höfundum þingskjals 144.

1. Almenn og góð menntun, mikil tölvueign, meiri frítími en nokkurn tíma áður kallar á að fólk hafi miklu meira um hagi sína að segja en áður.

2. Netið færir borgarana nær málefnunum og verða fulltrúar almennings því óþarfir milliliðir.

3. Ef almenningur kýs beint um málefnin er minni hætta á að fjársterkir hagsmunaaðilar nái að hafa áhrif á niðurstöður kosninganna heldur en þegar fulltrúar almennings fara með völdin.

4. Netið býður upp á möguleika til að auka stórum milliliðalaust lýðræði og gera það að veruleika án þeirra galla sem fylgja tíðum þjóðaratkvæðagreiðslum, þar sem kjósendur þurfa að fara á kjörstað til að greiða atkvæði.

Áður en víkur að andmælum mínum gegn þessari staðleysuhugmynd vil ég þó samþykkja án fyrirvara fyrstu röksemdina. Jafnvel hörðustu andstæðingar beins lýðræðis ættu að skaðlausu að geta tekið undir hana. Í raun og veru ætti það einmitt að vera eitt af markmiðum lýðræðisríkja að stuðla að því að allir borgarar geti lagt sitt af mörkum í lýðræðislegri orðræðu samfélagsins. Þetta er augljóst því fulltrúarnir sem við veljum til að fara með okkar mál eru jú venjulegt fólk úr röðum almennings. Það að hafa meira um sín mál að segja er ósköp vítt og almennt orðalag. Allir hljóta að samþykkja að vel menntað og upplýst fólk eigi ekki að láta aðra hugsa fyrir sig. En ég tel að af því leiði ekki að einstaklingarnir ættu að kjósa um öll mál beint þó svo að þeir geti haft nægan tíma til yfirlegu, nægjanlega menntun og aðstöðu til að kynna sér staðreyndir málanna. Ég held að rætur fulltrúalýðræðisins liggi í þeirri staðreynd að megin þorri almennings vilji vera laus undan þeirri kvöð að þurfa að taka afstöðu í öllum mögulegum og ómögulegum málum til þess að hafa sálarró og tíma til að sinna öðrum hugðarefnum. Það er ekki það sama og láta hugsa fyrir sig.

Í annarri röksemdinni færumst við nær kjarna málsins. Færir Netið borgarana virkilega nær málefnunum? Augljóslega er hægt að veita mun víðtækari aðgang að upplýsingum og gögnum með notkun Netsins og annarrar upplýsingatækni. En fylgja einhverjar nýjungar með upplýsingatækninni inn í lýðræðisferlið? Hafa borgararnir ekki haft nógu greiðan aðgang að upplýsingum til þessa? Í flestum lýðræðisþjóðfélögum starfa óháðir fjölmiðlar sem hafa það að markmiði að fjalla hlutlaust um málefni líðandi stundar. Netið sem upplýsingamiðill er aðeins framlenging á því hlutverki en bætir engu við nema hraða á afhendingu efnis og möguleikanum að leita í eldra efni í rafrænum gagnasöfnum. Að vísu geta þeir sem kynna sér málefni á vefsíðum tekið þátt í spjallrásum og jafnvel skrifað sínar eigin fréttir og sett á Netið en ég get ekki séð að það sé einhver nýjung. Hver sem er getur skrifað í blöðin og hægt er að skiptast á skoðunum við aðra kjósendur á vinnustöðum eða kaffihúsum. Upplýsingatæknin bætir þar litlu sem engu markverðu við.

Rökum fylgismanna beins lýðræðis um að fjáðir hagsmunaðilar eigi auðveldara með hafa áhrif í fulltrúalýðræði heldur en í beinu lýðræði má hafna með tvennum mótrökum. Annars vegar þeim að í fulltrúalýðræði hafi kjósandinn alltaf möguleika á að refsa fulltrúum sínum í næstu kosningum þyki honum að þeir dragi taum annarlegra hagsmuna. Þar fyrir utan er alls ekki ljóst að erfiðara sé að múta almenningi en kjörnum fulltrúum. Það gæti einmitt verið auðveldara að múta fjöldanum sem gæti látið glepjast af tilteknum málum og í stundarhrifningu fórnað meiri hagsmunum fyrir minni. Þetta má skýra betur t.d. með því að benda á að í fulltrúalýðræði eru meiri tækifæri til að ástunda rökvísa yfirvegaða orðræðu þar sem krufin eru rök og mótrök þar til skynsamleg niðurstaða fæst. Fylgismenn fulltrúalýðræðis myndu líklegast færa rök fyrir því að auðveldara sé að gera fáa fulltrúa ábyrga fyrir ákvörðunum sínum. Ef allir borgararnir taka þátt í að taka ákvörðunina þá er ekki hægt að gera neinn ábyrgan.

Sú hugmynd að hægt sé að efna til tíðra beinna kosninga á Netinu hljómar afskaplega fallega en þolir ekki nánari skoðun. Rökin fyrir netrænu beinu lýðræði má hrekja með þeim gagnrökum að þó svo að minna umstang og rót sé við að kjósa á Netinu en á venjulegum kjörstað þá eru það ekki rök fyrir því að leggja beri kjörstaði niður. Svo virðist vera að talsmenn beins lýðræðis hafi takmarkaðan skilning á þeim lýðræðislegu og kosningarfræðilegu hefðum og reglum sem lúta þarf við framkvæmd kosninga.

Eru rafrænar kosningar raunhæfar?

Núverandi högun kosninga er byggð á langri reynslu og eru alls kyns kosningatæknileg öryggisatriði innbyggð í ferlið. Þessi öryggisatriði fara kannski framhjá okkur þegar við komum á kjörstað en tryggja samt örugga og snurðulausa framkvæmd kosninga. Í þessu samhengi er vert að vekja athygli á þremur atriðum sem mikilsvert er að tryggja við framkvæmd kosninga á kjörstað:

• Að vel sé staðið að málum við framkvæmd kosninganna. Að ljóst sé hverjir séu í framboði, hverjir hafi kosningarétt og að tryggt sé að kjósandinn sé sá sem hann segist vera þegar hann kemur til að greiða atkvæði. Til þess að tryggja þetta er haldin kjörskrá og framboð auglýst með góðum fyrirvara.
• Að meðhöndlun og talning atkvæða fari fram eftir skýrum reglum og að innbyggðir séu öryggisventlar í framkvæmdina þannig að ekki sé hægt að efast um niðurstöðu talningarinnar. Einnig að tryggt sé að ekki sé hægt að tengja saman kjósanda og atkvæði á neinn hátt. Innra og ytra eftirlit skiptir hér höfuð máli.
• Að kjósandi geti greitt atkvæði á þann hátt að á því leiki enginn vafi að hann gangi óþvingaður til kosninga. Vegna þessa er afar mikil áhersla lögð á leynd kosninga og er t.d. í lögum um kosningar til bæði sveitarstjórna og Alþingis skýrt kveðið á um að kjörseðil skuli ógilda láti kjósandi sjá hvað er á seðli hans. Ennfremur er kveðið á um að heimilt sé að beita kjósanda sektum í slíkum tilvikum.

Tæknilega séð er ekkert að vanbúnaði að kjósa með rafrænum hætti. En að mínu mati þurfa kosningar með aðstoð upplýsingatækni að uppfylla að minnsta kosti þessar þrjár megin forsendur sem að ofan voru raktar:

• Í rafrænum kosningum er hægt að tryggja að kjósandinn sé sá sem hann segist vera. Það er hægt að gera með samblandi af rafrænum lyklum, rafrænum skilríkjum (PKI) og lykilorðum sem auðkenna notandann. Þessi verkfæri eru útbreidd í rafrænum viðskiptum og standast að fullu þær öryggiskröfur sem bankakerfið gerir. Einnig þarf að tryggja að samskipti (tengingar) milli tölvu kjósendanna og miðlægu kosningakerfanna séu tryggð. Það er hægt að gera með dulkóðun tenginganna á svipaðan máta og gert er í heimabönkum. Rafræn kjörskrá þyrfti alltaf að vera ótengd kosningakerfinu til að hægt væri að uppfylla skilyrði um að enginn rekjanleiki væri á atkvæðum.
• Í rafrænu kosningakerfi væri hægt að tryggja að framkvæmd færi fram eftir settum reglum með vottun kosningahugbúnaðar líkt og gert er með vogir og rafræn afgreiðslukerfi. Skoðunarmenn með tilhlýðilega vottun geta skoðað kosningahugbúnað og einnig eru til staðlar á borð við ISO 17799 öryggisstaðalinn sem hægt er að styðjast við í slíku verkefni.
• Ef kosið er rafrænt á kjörstað þá er aðeins verið að skipta út kjörseðli úr pappír fyrir ný verkfæri. Talning atkvæða yrði einfaldari og minni hætta á því að kjósandi skili af sér ógildu atkvæði eða atkvæði sem vafi léki á um. Á kjörstað er tryggt að kjósandinn geti greitt atkvæði eftir eigin sannfæringu og án allra þvingana. En er hægt að tryggja að í netkosningum gangi kjósandinn til kosninga án þvingana og hafi ekki möguleika á að selja atkvæði sitt? Hér vandast málið. Ekki eru í sjónmáli aðferðir til að tryggja að þetta ákvæði sé uppfyllt. Auðvelt er að sjá fyrir sér að ráðríkir foreldrar eða makar beiti þrýstingi á sínu heimili! Einnig eru tækifæri fyrir alls konar kosningamisferli á borð við að borga fyrir atkvæði eða þvinga menn til að kjósa þóknanlega t.d. á vinnustað o.s.frv.

Af ofangreindu er augljóst að rafræn atkvæðagreiðsla þurfi að fara fram á kjörstað á kjörfundi og lúta öllum þeim reglum sem gilda um hefðbundar kosningar. Einföldustu rökin, en jafnframt þau sterkustu, gegn því að hægt sé að kjósa á Netinu í veigameiri málum lúta að því að netkosningar brjóta gegn mikilvægum lýðræðislegum hefðum og bjóða hættunni heim að grafið verði undan því trausti á kosninga­fyrirkomu­laginu sem er nauðsynleg forsenda lýðræðis.

Það er ekki umstangið við að fara á kjörstað sem geri kjósendur leiða á kosningum, það er frekar tíðni kosninganna og kvöðin að þurfa að taka afstöðu til allra mála. Til samanburðar má taka kvaðir í öllum fylkjum Bandaríkjanna um að hver borgari geti átt von á því að vera kallaður til setu í kviðdómi. Mjög algengt er að vel menntað og hugsandi fólk leiti allra leiða til að komast hjá kviðdómsskyldunni til að losna við að þurfa að taka dýrmætan tíma frá vinnu til að sitja yfir einhverju dómsmáli. Algengt er að einungis 20% þeirra sem kvaddir eru til að sinna kviðdómsskyldu láti sjá sig í réttarsal og er þessi minnihluti því miður sá minnihluti sem sættir sig við að þiggja u.þ.b. 4.000 króna dagslaun fyrir að sinna þessari skyldu. Líkurnar á því að lenda í kviðdómi eru mismiklar en sums staðar getur það verið á tveggja ára fresti hið mesta. Ef áhugi almennings í Bandaríkjunum á því að sinna jafn göfugu hlutverki og að sitja meðal ellefu annarra og vega og meta sekt eða sakleysi einhvers jafningja síns er jafn lítill og raun ber vitni, þá er ekki líklegt að áhugi þessa sama almennings sé meiri á setningu laganna sem þarna koma til kastanna.

Það að þurfa að setja sig inn í öll mál sem taka þarf afstöðu til í samfélagi sem er þó jafn lítið og Ísland er nóg til að æra óstöðugan. Það er ekki létt verk fyrir venjulegan kjósanda að kynna sér mál til þeirrar hlítar sem nauðsynlegt er til að hægt sé að mynda sér raunhæfa skoðun á því. Þingmaður sem sinnir stjórn samfélagsins í fullu starfi hlýtur að hafa mun betri forsendur til að kynna sér mál til hlítar, þó ekki væri nema vegna þess tíma sem hann getur leyft sér að verja til verkefnisins.

Til að taka þetta saman tel ég að staðleysuhugmyndin um afturhvarf til Agórunnar í Aþenu til forna og beina íhlutun borgaranna í öll mál með rafrænum handauppréttingum standi á brauðfótum. Það að stjórna samfélaginu er ekki svo einfalt að hægt sé að leysa það verkefni við tölvuskjáinn á kvöldin og um helgar. Allar tilraunir til að raungera staðleysuna um beint lýðræði í nútímaþjóðfélagi ættu á hættu að enda með ósköpum því kjósendur myndu, eftir örfáar kosningar í einstökum málefnum, annað hvort byrja að heltast úr lestinni eða hætta að vega og meta málefnin að því marki sem nauðsynlegt er og kjósa algerlega eftir geðþótta. Ljóst er að kosningaþátttaka er að dragast saman í sögulegu samhengi eftir að hafa verið í hámarki á áttunda áratugnum. Afar ólíklegt er að innleiðing upplýsingatækni myndi breyta nokkru þar um til batnaðar enda sterk rök gegn netkosningum.

Upplýsingatæknin og fulltrúalýðræði

Hafa þá verið einhverjir annmarkar á núverandi lýðræðishefð sem ekki hefur verið hægt að leysa án upplýsingatækninnar? Er upplýsingatæknin kannski að leysa vandamál sem er ekki til? James Madison, einn höfunda sjálfstæðisyfirlýsingar Bandaríkjanna, færði sannfærandi rök fyrir muninum á fulltrúalýðræði og beinu lýðræði:

[Við] iðkun beins lýðræðis hittist fólkið og hefur í hendi sér stjórnvaldið í eigin persónu; í lýðveldi stjórnar fólkið gegnum fulltrúa sína og erindreka. Beint lýðræði mun af þeim sökum vera bundið við lítið svæði. Lýðveldi er hægt útvíkka yfir stærri svæði. (The Federalist Paper, no. 14 bls. 80)

Ef við reynum að draga almennar ályktanir út frá þessum greinarmun sést að spurningin um menntun og upplýsingu borgaranna er ekki ásteytingarsteinninn heldur frekar umfang og stærð þess samfélags sem stjórna á. Ísland er fámennt land en víðfemt þannig að á Alþingi til forna hefur það talist mikil fyrirhöfn að sækja þingið. Á þeim tíma hefur líklega verið nægjanlegt að safnast saman einu sinni á ári í nokkra daga til að ráða ráðum sínum og kannski taka einn og einn misindismann af lífi í leiðinni. Þjóðfélagsgerðin kallaði líklega ekki á að oftar væri þingað en einu sinni á ári. Ferðalagið á Þingvelli hefur væntanlega verið talið ánægjulegt og milli þinga hafa menn getað stundað sín daglegu störf og lifað í samræmi við þau einföldu lög sem giltu. Eftir því sem fólki fjölgar og lífshættirnir verða flóknari má álykta að erfiðara verði að ástunda beint lýðræði. Þá er tvennt til ráða. Annars vegar að brjóta samfélagið niður í viðráðanlegar einingar sem hver um sig hefur sjálfsákvörðunarrétt í sínum málum og þannig streitast á móti þróuninni. Hins vegar að fela kjörnum fulltrúum það verkefni að sjá um að sinna þeirri yfirlegu sem nauðsynleg er til að skynsamlegar ákvarðanir verði teknar. Flest ríki aðhyllast nú hina síðari leið með örfáum undantekningum. En er þessi greinarmunur svo hreinn og klár?

Á Íslandi skiptum við viðfangsefnum stjórnmálanna í tvennt og felum Alþingi þau verkefni sem augljóslega varða alla íbúana en önnur verkefni felum við sveitarstjórnum. Aðgreiningin er ekki klippt og skorin og hafa sum mál á borð við skólamál t.d. flakkað á milli eftir því hvar peninga til framkvæmda er að finna. Ég held að klárlega megi segja að verkefni Alþingis ættu öll að vera þess eðlis að þau hefðu almenna skírskotun og vonandi lengri líftíma en eitt kjörtímabil. Þau verkefni sem eru á höndum sveitarstjórna standa hverjum og einum einstaklingi nær og varða kannski frekar staðbundna þjónustu við borgarana.

Af þessu má ráða að málefni má flokka eftir viðfangi þeirra og gefa borgaranum sjálfum kost á því að taka ákvarðanir beint og milliliðalaust í málefnum sem augljóslega varða hann einan eða hans nánasta umhverfi. Þess vegna má reyna að nálgast viðfangsefnið með því að skoða hvaða málefni varða borgarann beint og hvaða aðferðir eru bestar til að raungera vilja einstaklingsins.

Þjóðaratkvæðagreiðslur

Það að vísa málefni til úrskurðar þjóðarinnar er valkostur sem ekki hefur verið notaður á Íslandi frá 1944. Víða annarsstaðar eru haldnar þjóðaratkvæðagreiðslur, líklega tíðast í svissnesku kantónunum en sjaldnar og af meira tilefni annarsstaðar. Innan Norðurlandanna eru þjóðaratkvæðagreiðslur tíðastar í Danmörku og má rekja það til ákvæða í dönsku stjórnarskránni, sem komu til sögunnar, þegar danska þingið breyttist í eina málstofu. Deildaskiptingin var upphaflega hugsuð sem öryggisventill þegar konungur var að afsala sér valdi en þegar deildaskiptingin var aflögð bar Dönum gæfa til að skila hluta valdsins til þjóðarinnar í formi þjóðaratkvæðagreiðslu við tilteknar aðstæður.

Þó svo að að í stjórnarskrá lýðveldisins standi að forseti geti neitað að samþykkja lög sem verði þá sjálfkrafa borin „undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar“ hafa fræðimenn ekki verið sammála um hvort forseta sé heimilt að neita því að samþykkja lög án atbeina ráðherra.

Spurningin um hvort skynsamlegt sé að kjósa beint og milliðalaust um einhver málefni tel ég að sé óháð þeirri aðferð sem við ætlum að nota þegar við kjósum um málefnið. Hvort það er gert á kjörstað eða á Netinu kemur málinu ekki við. Næg tækifæri hafa verið frá stofnun lýðveldisins til að kjósa beint um stór þverpólítísk ágreiningsmál. Þau örfáu málefni sem þó hefur verið kosið um beint hafa öll verið á sviði sveitarstjórna. Fáir myndu telja að um ýkja merkileg mál hafi verið að ræða enda oftast kosið um hundahald eða áfengisútsölur.

Niðurstaða

Umræðan um upplýsingatækni í tengslum við kosningar í beinu lýðræði hefur verið til þess eins að þyrla upp ryki sem dregur athyglina frá raunverulegum kjarna málsins. Að baki þessari umræðu liggur aldagömul rökræða um hvort sé betur fallið til að stjórna samfélaginu beint lýðræði Agórunnar eða fulltrúalýðræðið. Kosningar eru aðeins eitt af fjölmörgum verkfærum lýðræðisins og er það mitt mat að upplýsingatæknin sé ekki sú eðlisbreyting sem fylgismenn beins lýðræðis telja hana vera. Ég tel að ég hafi sýnt fram á að upplýsingatæknin sjálf geti orðið hluti af núverandi kosningahögun þ.e. á formlegum kjörstöðum og með embættismönnum kosninganna. Innleiðing rafrænnar kjörskrár tel ég að gæti orðið til einhvers hagræðis fyrir borgarann jafnt sem embættismenn kosninganna. Ættu ekki að vera neinir annmarkar á innleiðingu þess verkfæris ef þess er gætt að eins sé með gögnin á rafrænu sniði farið og pappírskjörskrána. Innleiðing rafræns kjörklefa á almennum kjörstað krefst einungis minniháttar breytinga á lögunum um framkvæmd kosninga (t.d. þarf að fella út ákvæði um að atkvæðaseðill skuli vera úr pappir).

Ég tel að netkosningar falli á veigamikilum innri rökum lýðræðis og kosningahefða þegar kosið er til sveitarstjórna, Alþingis eða hærri embætta, eða þegar kosið er beint um einhver mikilvæg mál. Lögð er minni áhersla á lagalegan ramma, hefðir og formsatriði eftir því sem kosningarnar hafa þrengri og léttvægari skírskotun. Á aðalfundum fyrirtækja og fundum félagasamtaka er algengt að kosið sé með handauppréttingu og er ekkert athugavert við það séu allir fundarmenn sáttir við þá högun. En benda má á það að í fundarsköpum er sterk hefð fyrir því að fundarmenn geti farið fram á að kosningar verði leynilegar og skal ávalt verða við þeirri beiðni. Reglur um kosningar hafa mótast af reynslu kynslóðanna og miðast við að tryggja að kosningar fari rétt og heiðarlega fram og að kjósendur geti kosið án utanaðkomandi þrýstings. Sama hversu léttvæg málefni virðast vera, þá er nauðsynlegt að búið sé þannig um hnúta þegar kosið er um málefnið að kosning verði leynileg til að hver kjósandi geti kosið samkvæmt eigin sannfæringu en ekki eins og einhver annar ætlast til að hann kjósi. Þess vegna er varhugavert að nota nýjar aðferðir við kosningar nema að vel athuguðu máli

Niðurstaða mín er þar af leiðandi sú að ekkert er því til fyrirstöðu að innleiða rafræna kjörskrá og rafrænan kosningabúnað á kjörstöðum í öllum almennum kosningum svo fremi sem annarri högun sé ekki breytt. Það að kjósa í veigmiklum kosningum (t.d. í þjóðaratkvæðagreiðslum, kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna) á Netinu tel ég aftur á móti að ég hafi sýnt framá að brjóti eina veigamestu forsenduna um eðlilega framkvæmd kosninga og geti af þeim sökum aldrei orðið að veruleika.