Svar

Evrópusambandið hefur verið í stöðugri þróun frá því það var stofnað fyrir rúmlega hálfri öld með sáttmálanum um Efnahagsbandalag Evrópu. Eins og nafn sáttmálans ber með sér snerist samstarfið upphaflega um efnahagssamvinnu. Hugmyndin var að auka velmegun og hagsæld með því að sameina markaði aðildarríkjanna og gera löndin um leið svo háð hvert öðru í viðskiptalegu tilliti að stríð milli þeirra yrðu óhugsandi í framtíðinni. Í upphaflega sáttmálanum var hvergi minnst á mannréttindi eða vernd þeirra en sú breyting sem þar hefur orðið á, nú síðast með tilkomu sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, er gott dæmi um það hvernig sambandið hefur þróast og breyst á síðustu 50 árum.

***

Að lokinni seinni heimsstyrjöld óx þeirri hugmynd ásmegin að verja þyrfti mannréttindi gagnvart ríkisvaldi með alþjóðlegum samningum. Úr þessum jarðvegi spratt Mannréttindayfirlýsing Sameinuðu þjóðanna (United Nations Declaration on Human Rights) sem Allsherjarþingið samþykkti þremur árum eftir stofnun samtakanna árið 1945. Þá var Mannréttindasáttmáli Evrópu (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) undirritaður árið 1950 á ráðherrafundi Evrópuráðsins (Council of Europe) en það hafði verið stofnað ári áður til að standa vörð um mannréttindi, viðhalda stöðugleika og styrkja lýðræðislega stjórnarhætti í aðildarríkjunum. Aðild að ráðinu fól frá upphafi í sér viðurkenningu á að viðkomandi ríki teldist uppfylla grundvallarskilyrði um lýðræðislegt stjórnarfar og virðingu fyrir mannréttindum.

Fyrstu dómarar dómstóls Efnahagsbandalagsins sverja eið, 7. október 1958. Dómstóllinn átti eftir að hafa mikil áhrif á þróun mannréttindaverndar í ESB.

Í upprunalega sáttmálanum sem lá Efnahagsbandalagi Evrópu (EBE; European Economic Community), forvera Evrópusambandsins, til grundvallar voru engin ákvæði um mannréttindi eða vernd þeirra. Þótt eitt helsta markmið stofnríkjanna, Vestur-Þýskalands, Ítalíu, Frakklands og Benelux-landanna, hafi vissulega verið að viðhalda friði í álfunni þá var samstarfið í upphafi eingöngu efnahagslegs eðlis. Það fólst í því að koma á fót sameiginlegum markaði ríkja þar sem vörur, þjónusta, fjármagn og vinnuafl skyldu flæða frjálst og óhindrað yfir landamæri.

Fyrir stofnun Efnahagsbandalagsins höfðu sömu ríki gert drög að sáttmála um stofnun Stjórnmálabandalags Evrópu (European Political Community) sem meðal annars átti að hafa það markmið, samkvæmt annarri grein sáttmálans, að stuðla að vernd mannréttinda og mannfrelsis í aðildarríkjunum (sjá Briggs, 1954). Horfið var frá þessari fyrirætlan í kjölfar þess að franska þingið synjaði staðfestingar sáttmála um stofnun Varnarbandalags Evrópu (European Defense Community), en þau áform voru tengd. Af þessu má ráða að stofnríki Efnahagsbandalagsins hafi tekið meðvitaða ákvörðun um að mannréttindavernd skyldi vera verksviði Efnahagsbandalagsins óviðkomandi. Þau voru þó öll lýðræðisríki og höfðu ákvæði um mannréttindavernd í stjórnarskrám sínum auk þess sem þau áttu öll aðild að Evrópuráðinu, sem þá var nýstofnaður vettvangur Evrópuríkja til samstarfs um vernd og eflingu mannréttinda.

Á fyrstu áratugum evrópsku efnahagssamvinnunnar hlutu mannréttindi þó smám saman viðurkenningu fyrir dómstól sambandsins (European Court of Justice, nú Court of Justice of the European Union). Þetta var afleiðing eins konar „samtals“ milli dómstólsins og stjórnlagadómstóla aðildarríkjanna. Upphafið má rekja til tímamótaúrskurðar dómstóls sambandsins um forgangsáhrif, það er að ESB-réttur gangi framar landsrétti í rétthæð réttarheimilda (Costa/ENEL 6/1964). Úrskurðurinn tryggði að ríkisstjórnir aðildarríkjanna mundu ekki geta svikist undan því sem þær semdu um á vettvangi Efnahagsbandalagsins með því að setja lög um annað heima fyrir. Dómurinn þýddi hins vegar einnig að við lagasetningu var evrópski löggjafinn ekki bundinn af sömu ákvæðum um vernd grundvallarréttinda og þjóðþing aðildarríkjanna voru samkvæmt stjórnarskrám sínum.

Stjórnlagadómstólar í aðildarríkjunum, einkum á Ítalíu og í Þýskalandi, brugðust við þessari fordæmalausu túlkun á alþjóðalögum með því að setja forgangsáhrifum Evrópuréttar ákveðin skilyrði. Einna þekktastur slíkra dóma er svokallaður Solange I úrskurður þýska stjórnlagadómstólsins frá árinu 1974 þar sem varnagli var sleginn við forgangsáhrifum Evrópuréttar gagnvart stjórnarskrá Þýskalands. Í dómnum kvaðst dómstóllinn sjálfur mundu úrskurða um lögmæti evrópskra lagagerða ef þær stönguðust á við þau grundvallarmannréttindi sem stjórnarskrá landsins tryggði, svo lengi sem sambærileg vernd grundvallarréttinda væri ekki tryggð í evrópskum rétti.

Evrópudómstóllinn svaraði þessari gagnrýni með því að lýsa því yfir í dómum sínum að mannréttindi nytu verndar dómsins sem hluti af svokölluðum meginreglum Evrópuréttar (Stauder 29/1969). Þannig má segja að Evrópudómstóllinn hafi tekið sér leyfi til að úrskurða um hvort evrópskar lagagerðir brytu gegn mannréttindum, þótt ekkert stæði um vernd slíkra réttinda í sameiginlegu regluverki aðildarríkjanna á þeim tíma. Á næstu árum varð til listi óskráðra mannréttinda sem dómstóllinn úrskurðaði að giltu í sambandinu, með því að skírskota til ákvæða Mannréttindasáttmála Evrópu, sem öll aðildarríkin áttu þegar aðild að, og sameiginlegra stjórnskipunarhefða aðildarríkjanna sem uppsprettu þessara réttinda (Internationale Handelsgesellschaft 11/1970; Nold 4/1973).

Árið 1986, í svonefndum Solange II úrskurði, mildaði stjórnlagadómstóll Þýskalands fyrri niðurstöðu sína og viðurkenndi að fyrir tilstilli Evrópudómstólsins nytu mannréttindi nú fullnægjandi verndar í Evrópurétti. Svo lengi sem grundvallarréttindi yrðu áfram tryggð myndi stjórnlagadómstóllinn því ekki beita úrskurðarvaldi sínu um hvort evrópskar lagagerðir brjóti gegn þeim grundvallarréttindum sem stjórnarskrá Þýskalands tryggir.

Frá undirritun sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, frá vinstri Nicole Fontaine þáverandi forseti Evrópuþingsins, Hubert Védrine þáverandi utanríkisráðherra Frakklands og Romano Prodi þáverandi forseti framkvæmdastjórnarinnar.

Árið 1977 var komið að öðrum stofnunum Evrópubandalaganna þáverandi að sýna þróuninni pólitískan stuðning en þá gáfu Evrópuþingið, ráðið og framkvæmdastjórnin út sameiginlega yfirlýsingu um grundvallarréttindi (Joint Declaration on Fundamental Rights) með vísun í Mannréttindasáttmálann sem fyrr var nefndur. Í yfirlýsingunni var því heitið að virðing fyrir mannréttindum yrði höfð að leiðarljósi við beitingu stofnanavaldsins.

Með sáttmálanum um Evrópusambandið (Treaty on European Union), sem var undirritaður í Maastricht árið 1992, rataði fyrsta ákvæðið um mannréttindi í frumlöggjöf sambandsins. Með ákvæðinu má segja að dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hafi verið formlega lögfest af aðildarríkjunum. Í því stóð að sambandið skyldi virða grundvallarréttindi, eins og þau eru tryggð í Mannréttindasáttmála Evrópu og eins og þau leiðir af sameiginlegum stjórnskipunarhefðum aðildarríkjanna, sem almennar meginreglur í lögum sambandsins (2. milligrein greinar F).

Með endurskoðun sáttmálans í Amsterdam árið 1997 var gengið skrefinu lengra og áréttað að Evrópusambandið bæri ekki bara virðingu fyrir mannréttindum heldur væri byggt á grundvallarreglunum um frelsi, lýðræði og virðingu fyrir mannréttindum og mannfrelsi (1. málsgrein 6. greinar). Þá var virðing fyrir ofantöldum gildum gerð að skilyrði fyrir aðild að Evrópusambandinu (49. grein). Í sama sáttmála var kynnt til leiks sameiginleg stefna sambandsins í utanríkis- og öryggismálum (Common Foreign and Security Policy) en í ákvæði um tilgang stefnunnar segir meðal annars að hann sé að þróa og treysta lýðræði og réttarríki og virðingu fyrir mannréttindum og mannfrelsi (11. grein).

Á fundi leiðtogaráðsins árið 1999 töldu leiðtogar aðildarríkja ESB að kominn væri tími til að skrásetja hin óskráðu mannréttindi, sem dómstóll Evrópusambandsins hafði í gegnum tíðina úrskurðað að giltu í sambandinu, og gera vægi þeirra sýnilegra borgurum sambandsins. Ákveðið var að stefna saman fulltrúum leiðtoganna, þjóðþinganna og Evrópuþingsins til sérstakrar samkomu (European Convention) og fela þeim að rita sáttmála sambandsins um grundvallarréttindi (Charter of Fundamental Rights of the European Union). Sáttmálinn var undirritaður og kunngerður af forsetum Evrópuþingsins, ráðsins og framkvæmdastjórnarinnar við hátíðlega athöfn í desember árið 2000.

Vegna andstöðu sumra aðildarríkja fékk sáttmálinn þó ekki lagalega bindandi gildi fyrr en með Lissabon-sáttmálanum árið 2009 en þá var sáttmálinn um grundvallarréttindi leiddur í lög sambandsins og er nú jafngildur öðrum sáttmálum sambandsins að lögum. Tvö aðildarríki, Bretland og Pólland, hafa þó fengið undanþágur í tengslum við sáttmálann, eins og lesa má um í svari við spurningunni Eru til fordæmi fyrir því að aðildarríki ESB hafi fengið varanlegar undanþágur frá ákvæðum Lissabon-sáttmálans?

Heimildir og myndir:

• Gabriel N. Toggenburg, 2008: „Der Menschenrechts- und Minderheitenschutz in der Europäischen Union“ í Die Europäische Union: Politisches System und Politikbereiche., ritstj. Werner Weidenfeld. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn. Bls. 294-313.
• Herbert W. Briggs, 1954: „The Proposed European Political Community“ í The American Journal of International Law , Vol. 48, No. 1, bls. 110-122.
• Paul Craig og Gráinne de Búrca, 2008: EU Law: Text, Cases and Materials.Oxford University Press. Bls. 379-427.
• Fyrri mynd sótt á www.cvce.eu - © Photothèque de la Ville de Luxembourg, 3.11.2011.
• Seinni mynd sótt á heimasíðu Evrópuþingsins, 2.11.2011.